谁是妨害公务罪侵害的对象？
郝鑫
我国刑法第二百七十七条第一款规定：“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”该条是对妨害公务罪的规定，其主要内容，1979年刑法第一百五十七条已有规定，经过修改补充后纳入新刑法，主要的修改补充是，考虑到“国家工作人员”的范围过宽，将原来的“国家工作人员”修改限制为“国家机关工作人员”。然而在司法实践中，该条罪名似乎并未得到充分落实，且看以下案例。
2002年5月10日，王某驾驶汽车通过一公路收费站时未交通行费，被该收费站的稽查人员将车拦住，王某掏钱给稽查人员要其代为交费(一般情况下，都是收费站的工作人员主动收费)，稽查人员让王某自己下车交费，由此发生口角，继而发生争斗，后稽查人员将王某扭送至收费站值班室，交给公安机关处理。2002年5月25日，当地检察院对王某以涉嫌妨害公务罪批准逮捕。
上述案例中的公路收费站隶属于公路局，而公路局则是事业单位，并非国家机关，因此，收费站的稽查人员显然不是国家机关工作人员，不能对王某以妨害公务罪定罪。那么检察院对其批准逮捕的法律依据是什么呢？是最高人民检察院于2000年作出的一个司法解释，即“最高人民检察院关于以暴力威胁方法阻碍事业编制人员依法执行行政执法职务是否可对侵害人以妨害公务罪论处的批复。高检发释字［2000］2号”。该批复的主要内容是：对于以暴力、威胁方法阻碍国有事业单位人员依照法律、行政法规的规定执行行政执法职务的，或者以暴力、威胁方法阻碍国家机关中受委托从事行政执法活动的事业编制人员执行行政执法职务的，可以对侵害人以妨害公务罪追究刑事责任。将该司法解释与刑法第二百七十七条稍加比较，不难发现，其已经超越了刑法规定，将“国家机关工作人员”的范围扩大了，这显然是有违立法本意的。尽管该司法解释将“依照法律、行政法规的规定执行行政执法职务的国有事业单位人员”和“执行行政执法职务的国家机关中从事行政执法活动的事业编制人员”作为妨害公务罪侵害的对象，在某种程度上或在某一时期内极大地保障了行政执法活动的正常进行，较好地保护了执行公务者的合法权益，但是，笔者认为这种做法是不可取的，理由如
下：
第一、我国刑法第三条规定：“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”该条是我国刑法确立的一个重要原则：罪刑法定原则。实行这个原则需要做到一是不溯及既往，二是不搞类推，三是对各种犯罪及其处罚必须明确、具体，四是防止法官滥用自由裁量权，五是司法解释不能超越法律。因此，司法解释不能任意对法律进行扩大解释，或者作出与法律相抵触的解释。而该批复实际上已经
超越了法律规定，显然不妥。
二、国家机关工作人员是指中央及地方各级权力机关、党政机关、司法机关和军事机关的工作人员。其依法执行公务是代表国家机关以所在国家机关的名义行使国家权力，故以法律的形式来保障其依法执行公务是理所应当的。然而国家的权力不可能全部由国家机关来执行，很多情况下需要非国家机关通过法律法规授权来行使某些职权，比如律师协会、医师协会、企事业单位等，由它们来执行某些职权比国家机关可能要便利一些、容易执行一些，因为它们直接接触的是广大的人民群众。但是它们毕竟与国家机关无法相比，其具体执行事务的工作人员的素质也无法与国家机关工作人员相比，老百姓不会认为他们是国家机关工作人员，即便他们是在执行公务。如果他们态度粗暴，老百姓便会与其发生争吵、顶撞，这是在所难免的。若将这些非国家机关工作人员作为妨害公务罪的保护对象，那势必有可能会助长其粗暴执法等现象，可见此种做法弊大于利，还是不要的好。
关于印发商洛市行政执法责任制实施办法的通知
陕西省商洛市人民政府
关于印发商洛市行政执法责任制实施办法的通知
商政发〔2008〕32号
各县区人民政府，市政府各工作部门、直属机构：
《商洛市行政执法责任制实施办法》已经市人民政府2008年第15次常务会议审议通过，现印发你们，请认真贯彻执行。
二OO八年九月二十四日
商洛市行政执法责任制实施办法
第一章 总 则
第一条 为规范和监督行政机关行政执法活动，强化行政执法责任，保障法律、法规、规章的全面正确实施，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》、《陕西省行政执法责任制办法》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市各县区政府及各级行政执法部门，法律、法规授权的组织，以及依照法律、法规、规章的规定由行政机关委托行使行政执法权的组织(以下统称行政执法机关)，应当依照本办法建立和落实行政执法责任制。
第三条 本办法所称行政执法责任制，是指各级行政执法机关为保障法律、法规、规章正确有效实施，依照法定职责建立的行使行政执法职权、规范行政执法行为、承担行政执法责任的工作制度。
本办法所称行政执法，是指各级行政执法机关依法实施的行政许可、行政处罚、行政监管、行政强制、行政征收、行政裁决、行政确认、行政给付等行政行为。
第四条 市人民政府领导全市的行政执法责任制实施工作，县区人民政府领导本行政区域内的行政执法责任制实施工作。
市、县（区）政府法制机构具体组织实施、协调、指导本辖区行政执法责任制实施工作，市、县（区）机构编制、监察和人事部门依照各自的职权负责行政执法责任制实施的相关工作。
行政执法机关领导本机关所属行政执法机构的行政执法责任制实施工作，指导下一级行政执法机关的行政执法责任制实施工作。
实行垂直管理的行政执法机关领导本系统的行政执法责任制实施工作。
第五条 实施行政执法责任制，应当遵循政府领导、部门负责、职权法定、权责明确、有效监督、责任与惩处相适应的原则，实行属地管理。
第二章 行政执法责任制的实施
第六条 行政执法实行行政首长负责制。市、县区人民政府行政首长对本行政区域内的行政执法承担领导责任。各行政执法机关行政首长对本机关的行政执法承担领导责任。
第七条 行政执法机关应当定期梳理执法依据，根据本部门执法机构和执法岗位的配置情况，分解执法职权，明确岗位职责，确定执法责任，规范执法程序和执法标准。
新法颁布实施或法律、法规、规章修正、废止后，行政执法机关和法律、法规授权组织应当及时对执法职权、执法责任作出相应调整，并向本级人民政府法制机构备案。
第八条 市、县区人民政府所属行政执法机关以及法律、法规授权组织的执法主体、执法依据应当经本级人民政府法制机构审核确认，并报本级人民政府批准后，以政府名义向社会公布。
行政执法机关应当将本机构分解落实的执法职权、执法责任向本级人民政府法制机构或所属行政执法机关备案，并向社会公布。
第九条 各级行政执法机关应当根据梳理的执法依据、职能和职权分解情况，以及执法责任、评议考核、责任追究等内容，制订行政执法责任制实施方案，经本级人民政府、上一级行政执法主管部门审核确认后组织实施。
第十条 行政执法机关应当建立健全以下制度：
(一)法律、法规、规章宣传制度。
行政执法机关应当定期将本机关正在实施或者将要实施的法律、法规、规章以及规范性文件向公众以各种公开的方式进行介绍和宣传。
（二）行政执法人员法律知识培训制度。
行政执法机关应主动开展对各层次执法人员的岗位培训，并实行严格的考试制度。
（三）行政执法人员资格审查及行政执法证件管理制度。
按照《陕西省行政执法证件管理办法》的规定，市、县区政府法制机构及行政执法机关必须严格审查各行政执法机构执法人员的身份、岗位、资格等，经审核、考试后取得行政执法证件才具有行政执法资格。同时，应建立健全行政执法证件管理制度。
（四）建立健全行政执法检查制度。
行政执法机关应当对本系统、本部门行政执法情况进行定期或不定期的检查，根据本系统行政执法状况开展专项执法检查，及时发现并纠正违法的执法行为。
（五）法定执法程序制度。
行政执法机关应当结合本机关执法特点和具体执法要求，对法定的执法职权制定相应的执法程序规定和细则。有行政执法自由裁量权的机关在法定的自由裁量幅度内，要制定系统内部自由裁量操作规定，明确条件、标准和相关程序。
（六）行政执法公示制度。
行政执法机关应当将执法主体、执法范围、执法依据、职责权限、标准条件、程序步骤、具体时限及责任追究、监督形式等，采取有效形式向社会公示。
（七）行政执法审核制度。
行政执法机关应当按照法定行政执法程序的规定，建立健全内部行政执法审核制度和工作流程，明确审核工作机构、审核人员、行政决定批准人及职责。对重大的行政执法行为应当集体讨论决定。
（八）行政执法听证制度。
行政执法机关应当按照法律、法规和规章的要求，建立健全行政执法听证制度。依法必须听证的应严格按照听证程序规定举行听证，充分听取当事人的陈述、申辩和意见，确保行政程序的公开、公平和公正。
（九）行政执法诉讼案件出庭应诉制度。
行政执法机关对人民法院受理的行政案件，应当按时举证、答辩，认真出庭应诉，自觉履行生效的行政判决和裁决。
（十）行政执法案卷评查制度。
行政执法机关应当建立行政执法案卷评查制度，对公民、法人或者其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书等应当立卷归档，定期开展评议，提高办案质量。
（十一）行政执法投诉、举报和回访制度。
行政执法机关应当设立举报点、举报电话、投诉信箱，主动地自觉地接受人民群众和社会的监督。依法及时办理公民、法人或者其他组织有关行政执法的申诉、控告、投诉和举报，定期回访并征询行政相对人的意见，并为投诉、申诉、举报人保密。
（十二）行政执法备案制度。
行政执法机关的下列事项应当按照管理权限向同级政府法制机构和上一级机关上报备案：
1、行政执法机关的行政执法主体、执法依据、执法责任确定；
2、行政执法机关的行政执法责任制实施方案；
3、行政执法机关作出的重大行政处罚、重大行政许可决定；
4、行政执法机关依照法律、法规、规章的规定委托有关事业组织从事行政执法活动的依据。
（十三）行政执法统计报告制度。
行政执法机关的下列事项应当按照管理权限和规定时限向同级政府法制机构和上一级机关报送材料和报表：
1、行政执法责任制评议考核制实施情况年度报告；
2、行政处罚、行政许可、行政复议、行政诉讼案件统计报表及分析材料；
（十四）行政执法评议考核制度。
各行政执法机关应当建立健全公开、公平、公正的行政执法责任制评议考核机制，明确评议考核主体，规范评议考核内容，创新评议考核方法，把行政执法责任制评议考核结果纳入依法行政考核和政府目标考核的内容。
（十五）建立健全行政执法责任追究制度。
各级行政执法机关应当按照“权责统一”的要求，做到有错必纠，违法必究，对违法或者不当的行政执法行为，按照有关规定追究行政执法机关、单位负责人和直接责任人的行政责任和法律责任。
（十六）其他法律、法规、规章规定的制度。
第三章 行政执法评议考核
第十一条 市人民政府负责对各县（区）人民政府及所属行政执法机关的行政执法工作进行评议考核，对下级人民政府行政执法评议考核工作进行监督和指导。各行政执法机关负责对本机关、所属行政执法机构及其行政执法人员的行政执法工作进行评议考核。
被授权或受委托的行政执法机构的行政执法工作，由其上级主管行政执法部门或委托行政执法部门负责评议考核。
省级驻商各执法机关在接受上级行政主管部门评议考核的同时，应当接受市人民政府的监督。
各级人民政府及其所属行政执法机关的法制工作机构具体负责行政执法评议考核工作的组织实施和监督指导工作。政府其他对行政执法具有监督管理职能的机关，应当根据各自的职责权限，配合同级人民政府法制机构开展行政执法评议考核工作。
第十二条 评议考核应当严格遵循公开、公平、公正原则。
第十三条 各级人民政府对所属行政执法机关进行评议考核，应当包括下列内容：
（一）建立健全和落实行政执法责任制情况；
（二）法定职权的分类整理、分解落实、定岗定责和机关及其内设机构、行政执法人员的行政执法权限、责任和工作目标的落实情况；
（三）法定行政执法职权的履行情况和具体行政行为的合法规范情况；
（四）行政复议和行政诉讼结果及履行情况；
（五）对行政执法人员违法执法或者不当行政执法行为责任追究情况；
（六）行政执法队伍建设和行政执法人员依法行政能力情况；
（七）行政管理相对人和社会各界对行政执法机关和行政执法人员的评价和意见；
（八）其他需要评议考核的内容。
第十四条 各行政执法机关对所属行政执法机构和行政执法人员进行评议考核，应当包括下列内容：
（一）秉公执法、文明执法情况；
（二）行政处罚实施情况；
（三）行政许可情况；
（四）采取行政强制措施情况；
（五）行政监管、征收、确认、裁决、给付等情况；
（六）行政复议、行政赔偿、行政诉讼的情况；
（七）其他需要评议考核的内容。
第十五条 行政执法评议考核纳入依法行政考核内容一并进行。
第十六条 对评议考核中发现的问题，相关行政执法机关应当予以及时整改。
第四章 行政执法责任追究
第十七条 行政执法责任，是指行政执法机关及其行政执法人员因行政违法、不当或不依法履行法定职责和义务，导致公民、法人和其他组织的合法权益或社会公共利益受到损害的行为所应承担的法律或行政责任。
第十八条 行政执法责任追究应当坚持实事求是、有错必究、惩处与责任相适应、惩处与教育相结合的原则。
第十九条 在行政执法过程中，行政执法机关和行政执法人员有下列行为之一的，属于行政执法责任追究范围：
（一）对实施行政执法责任制的监督检查不配合、不接受的；
（二）对实施行政执法责任制组织不力、消极应付、弄虚作假的；
（三）行政执法职责不分解、不落实的；
（四）行政执法责任制配套制度不健全、不落实的。
（五）不履行法定职责的；
（六）违法实施具体行政行为的；
（七）不合理行使行政裁量权的；
（八）其他依法应当追究行政执法责任的行为。
第二十条 行政执法责任的追究方式：
（一）责令作出书面检查；
（二）责令限期整改；
（三）通报批评；
（四）警示训诫；
（五）取消当年评选先进的资格；
（六）暂扣或者收缴行政执法证件，停止行政执法活动；
（七）离岗培训；
（八）取消行政执法资格，调离行政执法岗位；
（九）行政处分；
（十）法律、法规、规章规定的其他责任追究方式。
以上责任追究方式，既可以单独适用，也可以合并适用。
第二十一条 行政执法机关负责人尤其是主要负责人的执法责任由本级人民政府或上一级主管部门负责追究，其他行政执法人员的执法责任由所在机关负责追究。
给予行政执法人员警示训戒、行政处分或调离行政执法岗位处理的，由监察部门、人事部门和行政执法人员所在行政执法机关按照管理权限作出决定；责令作出书面检查、限期整改、通报批评、离岗培训、取消评选先进资格，由行政执法人员所在行政执法机关作出决定；暂扣或者收缴《陕西省行政执法证》由本级人民政府法制机构按程序办理，县区人民政府法制机构应当将收缴《陕西省行政执法证》情况及时向市人民政府法制机构报告并备案。
第二十二条 行政执法机关有下列情形之一的，由市、县区人民政府或上级行政主管部门给予通报批评，责令改正：
（一）未建立和实施行政执法责任制的；
（二）未建立和实施行政执法评议考核制度的；
（三）拒不接受监督检查和评议考核的；
（四）在行政执法评议考核工作中弄虚作假的。
第二十三条 根据《行政机关公务员处分条例》的规定，具有公务员身份的行政执法人员有下列行政行为之一的，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分：
（一）在行政许可工作中违反法定权限、条件和程序设定或者实施行政许可的；
（二）违法设定或者实施行政强制措施的；
（三）违法设定或者实施行政处罚的；
（四）违反法律、法规规定进行行政委托的；
（五）对需要政府、政府部门决定的招标投标、征收征用、城市房屋拆迁、拍卖等事项违反规定办理的。
第二十四条 根据《行政机关公务员处分条例》的规定，具有公务员身份的行政执法人员有下列行政行为之一的，给予记过、记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
（一）不依法履行职责，致使可以避免的爆炸、火灾、传染病传播流行、严重环境污染、严重人员伤亡等重大事故或者群体性事件发生的；
（二）发生重大事故、灾害、事件或者重大刑事案件、治安案件，不按规定报告、处理的；
（三）对救灾、抢险、防汛优抚、扶贫、移民、救济、社会保险、征地补偿等专项款物疏于管理，致使款物被贪污、挪用，或者毁损、灭失的；
（四）其他玩忽职守、贻误工作的行为。
第二十五条 有关责任追究部门在对行政执法机关和行政执法人员作出责任追究决定前，应当听取行政执法机关和行政执法人员的意见，保障其陈述和申辩的权利。
第二十六条 行政执法人员对行政处分决定不服的，依照《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国行政监察法》等有关法律、法规的规定，申请复核或提出申诉。
第二十七条 负责责任追究的工作人员在办理责任追究事项时，滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第二十八条 各县（区）人民政府和市人民政府所属行政执法机关可以根据本办法，结合本地区、本机关的实际情况制定实施细则。
第二十九条 本办法自2008年10 月1 日起施行。
