法官选总统 ——透视美国大选中的民主与法治
张千帆
本文上篇论述了法治在美国总统大选中的力量。通过保证权力的角逐者遵守基本的游戏规则，法治为政治竞争从分裂回归统一提供了必要的凝聚力，从而使民主政治过程得以和平、健康、稳定地进行下去。但法治并不是政治社会所遵循的惟一原则。第43届美国总统的归属由法官作出最终裁决，这固然反映了美国公众和政治精英对法院的尊重以及法治在美国政治中的重要地位。然而，选举一般是由选民直接决定的政治过程；现在，佛州乃至整个大选的结果最后居然由法院来决定，而法官本身并不是由人民直接选举产生———这种做法是不是违背了基本的民主原则？我们首先必须探讨法治和民主政治之间的微妙关系。
一般认为，现代社会离不开法治，而法治的前提是司法公正与司法独立。为此，西方国家通过各种可能的途径来保障法官的判案过程不受各种非法律因素的影响。例如在审理布什与戈尔的诉讼期间，代表各自利益的共和党与民主党选民都曾针对法院游行示威。但如果其有可能影响法官判案，那么它们肯定将受到取缔与禁止。当然，更不用说当事人利用职权去干预司法活动。为了保证司法独立，美国的联邦法官并不是由选举直接产生的，且法官们不能仅因作出不合民意的司法决定而受到制裁。保障法治或司法独立的含义是，社团或政府的某些决定必须由一个中立的机构严格按照法律决定，不论掌握权力的社会势力或代表他们的政府官员在当时是否愿意；或者说，一旦法律（包括诸如宪法的“更高的法”）被制订出来，那么除非通过明确修改法律的文字，任何人———包括人民或人民代表中的多数人，甚至法律的制订者本身———都不能偏离法律的要求，或改变由一个专门机构———法院———所解释的法律的含义。任何看似至高无上的东西———无论是“人民的意志”还是“立法者”的喜怒———都不能迫使法官们放弃法律原则，因为后者才是国家的根本。
在人类社会中，凡是由人组成的社会都需要政府的统治，而凡是由人组成的政府都需要权力制衡。民主和法治是这种制衡的最根本的要素，但和人民大众及其代表一样，法官也是行为学上的普通人；他们不是任何意义上的“上帝”，他们也会犯错误甚至滥用自身的权力，且司法地位的独立与超越在某种意义上正为他们滥用职权创造了有利条件。这样就产生了“由谁来制衡制衡者”的问题。这个问题在民主社会尤为突出，因为民主在本质上是“多数人的统治”（托克维尔有时把它称为“暴政”），多数人所表达出来的一致倾向代表着不可抗拒的国家意志，也只有民主政治程序所产生的由多数人认可的政府官员才具备统治的合法性；法官们（例如联邦法院的法官）却经常不是（甚至不应该是）由选民直接决定的官员———尽管他们可能以某种方式获得民选官员的任命与批准，因而并不具备其他政治官员所具有的统治合法性，且他们的资历、受教育程度以及因法治需要而受到的隔绝于大众政治影响的刻意保护，使之看上去更像一群和多数人占统治地位的民主制度极不相称的少数贵族。因此，民主和法治在这里发生了根本的冲突。这个问题在法治国家并没有（或许永远不可能）获得最终解决，因而对法官在民主政治体制中的作用及其权限产生了经久不息的争论。
虽然民主和法治可能发生根本冲突，两者毕竟又是相辅相成的。不但法治以民主为基础，因为法官所解释的法是也应该是经由民主政治程序所产生的法，而且民主也以法治为前提。这时，司法权力的适当行使不但不违反民主原则，还对保障民主过程的完整性发挥至关重要的作用。这在戈尔与布什之争中充分显示出来。民主政治的核心是选举；一个名副其实的民主体制必须至少要防止选举过程中的种种不规则行为（如贿赂选票、作弊或恐吓等明显违法行为），且选举结果获得相当准确的统计。固然，立法规定执法过程的质量对于保证选举的准确性至关重要，但假如缺乏司法审查，这种保障仍将是不充分的，尤其是立法和执法人员出于党派利益未必能保证选举过程的中立性。在这种情况下，独立的法官对于维护民主选举的完整性具有责无旁贷的义务。
在这个意义上，佛罗里达州的最高法院似乎在行使着一项适合法院行使的权力。但和联邦法院相比，美国许多州的法院因法官民选制度而降低了其独立性。在70年代，佛州法院改革了其法官遴选制度，因而增强了自身的独立性。这也可以从佛州最高法院稳定的民主党组成中看出。在某种意义上，佛州最高法院要求重新手工计票的决定有些类似于举世闻名的马伯里案（Marburyv．Madison），因为我们知道，正是美国宪法所造成的特殊分权制衡体制———即由不同党派和意识形态倾向的人控制了立法、执法与司法分支———才使得这一历史性决定成为可能。当然，佛州法院的决定被联邦最高法院推翻了。后者以5比4判决停止手工计票，从而在实际上宣布了布什的胜利。这两个意味深长的判决给我们提出了很多问题，在此无法逐一讨论。但最根本的是，它们都涉及到民主与法治的关系问题。当法院受理并审查对选举行为的诉讼时，政治选举被司法化了，选举的过程与结果受到了法律的有效控制———这确实是法治的表现。但与此同时，在处理这类有政治含义的问题时，司法过程也有被政治化的危险，从而变成最高法院的几位法官（经常是决定胜负的其中一位法官）代替选民作出了政治选择；如果这样，法治也就蜕化为人治，法院也就将丧失其超越的几乎神圣的权威。从这里也可以看到，法治的维持是多么艰难。
因此，民主是法治的基础与合法性来源，而法治又为民主选举“保驾护航”。让法院来决定选举过程是否符合法律要求，本身并不和民主或法治原则相冲突；相反，这是民主与法的共同要求。问题的根本在于如何保证法官的判决是严格根据法律所作出的决定，而非基于法官本人的主观偏向，因为法治既不是“多数人的专制”，也不应该是“少数人的专制”，两者必须在彼此制衡过程中和平共存。（下）
（作者系南京大学法学院教授）
天津市城镇企业职工养老保险条例实施细则(2002年修订)
天津市人民政府
关于修改《天津市城镇企业职工养老保险条例实施细则》的决定
《关于修改〈天津市城镇企业职工养老保险条例实施细则〉的决定》已于2002年1月4日经市人民政府第47次常务会议通过，现予公布施行。
市长 李盛霖
二OO二年一月十八日
市人民政府决定对《天津市城镇企业职工养老保险条例实施细则》（津政发[1997]91号）作如下修改：
一、将第四条、第五条、第六条、第七条、第八条删除。
二、将第九条修改为：“职工本人上年月平均工资高于本市上年职工月平均工资300%的，以本市上年职工月平均工资的300%作为用人单位和职工缴纳基本养老保险费的基数，超过300%的部分，不作为用人单位和职工缴纳基本养老保险费的基数，也不作为计发基本养老保险金的基数。”
三、将第二十二条第二款修改为：“国有、城镇集体、私营企业和个体经济组织退休人员按照前款第（一） 项发给的125元补贴中，55元从基本养老保险基金中支付，70元由用人单位支付。外商投资企业和港、澳、台商投资企业以及外国企业和港、澳、台企业的驻津办事机构的中方职工退休后的其他养老待遇的费用，由本单位按照市劳动行政部门规定的标准发放，也可以委托社会保险经办机构代为发放。”
四、将第二十三条修改为：“职工因失业或者其他原因中断就业的，达到国家规定退休年龄时，由其户口所在地的区、县劳动行政部门负责办理退休审批手续，当地社会保险基金经办机构负责按规定发放基本养老待遇。”
五、在第二十五条后增加一条，“用人单位未按照本细则规定足额支付用于退休职工其他养老待遇的费用，影响退休职工基本养老待遇的，由劳动行政部门责令其限期补齐；造成损失的，应当予以赔偿。”
六、将第二十七条修改为“本细则自公布之日起施行。有关职工养老保险的规定与《条例》和本细则不一致的，以《条例》和本细则为准。”
有关条款序号作相应调整。
本决定自公布之日起施行。
《天津市城镇企业职工养老保险条例实施细则》根据本决定作相应的修正，重新公布。
天津市城镇企业职工养老保险条例实施细则
（1997年12月25日市人民政府发布根据2002年1月18日市人民政府《关于修改＜天津市城镇企业职工养老保险条例实施细则＞的决定》修订）
第一条 为保障我市城镇企业职工退休后的基本生活， 根据《天津市城镇企业职工养老保险条例》（以下简称《条例》），制定本细则。
第二条 本细则的适用范围与《条例》 相同。
《条例》第二条（一）、（二）、（四）、（五）、（六）、（七）、（八）项所称职工包括具有城镇户口或农村户口，与用人单位建立和形成劳动关系并获得一个月以上工资收入的从业人员。
《条例》第二条（三）项是指乡镇企业中具有城镇户口的职工。
《条例》第二条（六）项包括乡镇中的外商投资企业和港、澳、台商投资企业及其中方职工。
第三条 企业按照规定缴纳基本养老保险费后， 可以根据本企业经济效益情况，为职工建立补充养老保险。职工可以自愿参加个人储蓄性养老保险。
企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险办法由市劳动行政部门另行制定。
第四条 职工本人上年月平均工资高于本市上年职工月平均工资300％的，以本市上年职工月平均工资的300％作为用人单位和职工缴纳基本养老保险费的基数，超过300%的部分，不作为用人单位和职工缴纳基本养老保险费的基数，也不作为计发基本养老保险金的基数。
第五条 企业和职工基本养老金的缴费年限， 按双方共同缴纳基本养老保险费的年限计算。
第六条 企业职工养老保险基金入不敷出， 直接影响养老保险待遇支付时，由市财政给予补贴。
第七条 国有企业、 城镇集体企业按照有关规定解散或者破产，以及由于其他原因宣布终止时，从资产清产和土地转让所得中按实际需要划拨出退休人员养老费用。所划拨的养老费用由养老保险基金经办机构接收，并负责支付退休人员基本养老保险待遇和医疗费用。
划拨退休人员养老保险费用金额，按以下公式计算：
划拨退休人员养老保险费用金额＝（上年全市企业退休人员年人均基本养老保险待遇＋上年全市退休人员年人均医疗费×调整系数）×企业全部退休人员人数×（全市居民平均预期寿命－企业全部退休人员平均年龄）
全市居民平均预期寿命为74.5岁，医疗费用调整系数为1.12。
第八条《条例》实施前、后记入基本养老保险个人帐户的储存额合并计算。
第九条 职工由于各种原因停止工作或失业而间断缴纳基本养老保险费的，其个人帐户予以保留。职工调动或中断工作前、后储存额和缴费年限累计计算，记入个人帐户的储存额不间断计息。
第十条 国家规定的退休年龄系指国务院国发 〔１９７８〕１０４号等有关文件规定的退休年龄。
第十一条《条例》第二十条规定，用人单位和职工缴纳基本养老保险费满１５年的，系指经劳动行政部门审定的连续工龄加上养老保险基金经办机构核查的实际缴费年限满１５年。
第十二条 离休人员基础养老金按照本市上年职工月平均工资的３０％计发。
１９９５年底以前获得劳动模范称号，离退休时仍保持荣誉的职工，其基础养老金按照以下标准增发：获得一次市级劳动模范称号的，按照本市上年职工月平均工资的２％增发；获得一次特等劳动模范称号或者两次以上市级劳动模范称号的，按照４％的比例增发；获得全国劳动模范称号的，按照６％的比例增发。
第十三条 按照《条例》 第二十一条规定发给的过渡性养老金，以职工本人在《条例》实施前经保值的月平均缴费工资为基数，《条例》实施前的缴费年限每满一年，按１％计发。
第十四条《条例》实施前参加工作、实施后退休且缴费不满１５年的人员，在按照《条例》第二十二条规定发给基本养老保险个人帐户储存额的基础上，再根据其在《条例》实施前的缴费年限给予一次性养老补偿金，一次性养老补偿金从基本养老保险基金中支付。
《条例》实施后５年内退休且缴费满１０年不满１５年的人员，可按《条例》第二十二条规定领取其基本养老保险个人帐户储存额及按前款规定领取一次性养老补偿金，也可按月领取按照《条例》第二十一条第一款计算的基础养老金和基本养老保险个人帐户养老金。
第十五条 职工出国定居的， 基本养老保险个人帐户中个人缴费部分一次性支付给本人。
第十六条 退休人员从退休的下一年起，根据《条例》规定，每年调整基本养老金。
第十七条《条例》第二十五条规定的基本养老金以外的待遇包括：
（一）《条例》实施前参加工作、实施后退休的人员，每人每月发给补贴１２５元；
（二）因工（公）致残退休人员按照有关规定每月增发的护理费；
（三）市劳动行政部门统一规定的其他待遇。
国有、城镇集体、私营企业和个体经济组织退休人员按照前款第（一）项发给的１２５元补贴中，５５元从基本养老保险基金中支付，７０元由用人单位支付。外商投资企业和港、澳、台商投资企业以及外国企业和港、澳、台企业的驻津办事机构的中方职工退休后的其他养老待遇的费用, 由本单位按照市劳动行政部门规定的标准发放,也可以委托社会保险经办机构代为发放。
第十八条 职工因失业或者其他原因中断就业的， 达到国家规定退休年龄时，由其户口所在地的区、县劳动行政部门负责办理退休审批手续，当地社会保险基金经办机构负责按规定发放基本养老待遇。
第十九条 是否属于《条例》 第三十三条第一款“无故不缴纳”和第二款中的“无故拖欠”，需由养老保险基金经办机构、劳动行政部门和有关部门根据该用人单位生产经营、资产负债和职工工资水平等情况予以确认。被确认为“无故不缴纳”、“无故拖欠”或克扣离、退休人员基本养老待遇，以及离、退休人员应享受的其他养老待遇的，按照《条例》第三十三条的规定予以处理。
第二十条《条例》第三十五条“以非法手段获取基本养老待遇的”，是指不具备或者已经丧失《条例》规定的享受基本养老保险条件而领取基本养老保险待遇的，按照《条例》第三十五条的规定追究当事人的责任。
第二十一条 用人单位未按照本细则规定足额支付用于退休职工其他养老待遇的费用，影响退休职工基本养老待遇的，由劳动行政部门责令其限期补齐；造成损失的，应当予以赔偿。
第二十二条 本细则中规定的用人单位和职工缴纳基本养老保险费基数的最低和最高标准、职工基本养老保险个人帐户储存额的记帐利率、本市职工月平均工资，每年由市劳动行政部门公布。
第二十三条 本细则自公布之日起施行。 有关职工养老保险的规定与《条例》和本细则不一致的，以《条例》和本细则为准。
