WTO与档案立法研究
吴雁平
开封市档案局
王刚同志在全国档案局长馆长会议上强调：“我国加入世界贸易组织，对外开放进入新的阶段，使我们的档案工作面临新的挑战。目前，有关部门正在对相关法律、法规、规章进行清理和修改。档案行政管理部门也应对有关的档案法规、规章进行清理，以保证国家法律、法规、规章的一致性。为了做好这项工作，档案行政管理部门要在深入有关部门和行业调查研究的基础上，认真清理和修改档案法规、规章，使之更好地适应“入世”后的新形势。”
现行的《档案法》及其与之相关的法规体系是在社会主义革命和建设中，是在改革开放和向社会主义市场经济转型的进程中，是在几十年档案工作的实践中产生的，为推动我国档案事业的进步与发展产生过，并且仍然发挥着十分积极、富有成效的作用，功不可没。没有现行的档案法规体系，就没有档案工作今天的局面。
但是，由于档案工作自身的特点，种种与社会进步发展不相适应的情况往往显现的比其他行业迟，影响也较为缓慢。因此，加入WTO后对现行档案法规体系产生的影响还没有立即凸现出来，但这种影响与不适应是客观存在的，不以我们的意志为转移的。
从外部讲：入世将使我们的档案工作面临巨大的冲击，档案作为一种历史凭证、史料信息资源和综合性信息性载体，应当接受WTO法律规则中的市场开放原则、国民待遇原则和透明性原则，在不涉及国家政治利益的前提下进行开放与公开。但是我国目前的档案管理工作政府性、部门性、保守性、收藏性太强，显然不能和国际接轨，不适应“入世”的要求。
从内部看，目前我国档案工作中遇到的许多问题，如：执法主体不明、管辖范围不清、“条”“块”分割、服务质量不高、馆藏档案利用率低、征集难、经费困难等等，在很大程度上都与档案立法不尽完备有关。
笔者认为：档案立法问题是加入WTO后档案工作基础性、根本性的问题之一，甚至关系到今后一个历史时期中国档案事业兴衰。加入WTO后档案立法工作必须有一个大的突破和进展；社会转型与加入WTO导致现行档案工作体制的变化，客观上要求对现行的档案法规进行完善与补充；依法对档案行政管理部门与档案馆的职能、编制、经费等重新进行确定；根据各级政府机构的差异，企业性质的多样化，非政府公共机构的特性，依法构建大统一，小差异的多样化的档案管理模式；依法增强档案的透明度、公开性和档案信息资源的共享度，保障法人与公民充分享有利用档案权利、改善服务方式。
随着加入WTO，我国由计划经济向社会主义市场经济的转型速度在不断加快。立法与法规建设是这一时期的一项重要工作。我国现行的《档案法》及相关法规、规章大都是在经济主体和档案所有权单一，并以单位制为基础的条件下形成的。近年来，虽作了一些修改，但力度不大。尚缺少在社会主义市场经济条件下服务经济、走向市场、面向社会、着眼全球的法律规范。由此确立的立法框架应当是：
1 加入WTO后档案立法的基本原则与任务。
加入WTO后的档案立法，在坚持四项基本原则，满足社会需求，注重效益，协调发展等基本立法原则的基础上，在不损害国家利益的前提下，应更多的体现公平、公开、透明、开放与便利。
经济主体多元化是社会主义市场经济的基本特征之一，经济主体的多元化必然导致档案产权的多样化，档案产权的多元化是社会主义市场经济体制下档案工作的根本性转变。修改完善原有《档案法》及相关法规同多元化的服务需求的不适应，是加入WTO后档案立法工作的基本任务之一。
加快完善同档案母法相适应的诸如：公共档案法、私人档案法、法人档案法、档案馆法等法规体系的建设。以适应“入世”和社会主义市场经济的需要。新近颁布实施的《河南省档案管理条例》在这方面进行了有益的探索，开了一个好头。《条例》中的许多条款充分体现了我们目前对“入世”对档案工作影响的认识及在管理上的应对措施。
2 加入WTO后档案立法的内容与重点。
2.1 领导体制。
明确档案行政管理机构归属，使档案行政执法主体合法化。现行的省、市、县多数档案管理部门的归属与《档案法》的要求不符，使档案工作体制面对要么改变现行的归属，要么修改《档案法》有关条款的尴尬。
2.2 职能分工。
确定档案行政管理机构与各类档案馆的职能分工。明确档案行政管理机构的职能，增强其管理的权威性、政策性和宏观性。明确各类档案馆的保管利用职能，使之在现有的基础上使服务更多一些学术化、公众化和市场化。而现行的档案法规体系中尚未不完备。如：如果不是笔者手中文本印刷有误的话，那么，新近颁布实施的《河南省档案管理条例》中第六条与第十条中对于档案 “接收与保管” 的职能划分就产生了重叠，这不利于管理工作的进行。希望是文本印刷上的错误，或是笔者理解上的偏差。如果不是，那就应该对此疏漏进行必要的修订。再如：《条例》中新增了有关档案登记的条款，那么诸如由那个部门实施登记？如何登记？登记哪些内容？也需要细化与明确。
2.3 调整范围。
将全部法人与公民个人档案纳入调整范围。现行《档案法》调整的范围只限于“国有”的范围内，不利于国家全部档案的收集、监督与管理。如，过去我们对企业档案的管理是以企业所有制来划分的，这样的划分在所有制多样化及企业产权多变的环境下已经不相适应，必须所出相应的修改。新近颁布实施的《河南省档案管理条例》中已经充分考虑到这一问题，并且对此做出了一些新的规定，在便于对各种各类企业、事业、社会团体进行管理与指导的同时，也更具有可操作性。
2.4 档案资源归属与管理。
明确公共档案的划分标准与所有权归属，整合各类档案馆资源，使公共档案的监督管理具有可操作性。我国现行的档案管理机关与档案馆是按行政区划设置的，效能差，成本高。确立“属地” 原则，在现行档案馆总体布局的基础上，以效益最大化为标准，整合各类档案馆资源，保证档案的齐全完整。新近颁布实施的《河南省档案管理条例》在这一方面做出了比较详细的规定，《条例》第三章中有一半以上的条款涉及这一方面的内容。如果这些条款能够在今后的工作中得以落实，将有利于全省档案资源的整合，有利于全省国家综合档案馆馆藏的丰富。
2.5 财政体制。
虽然，《档案法》与各地方《档案管理条例》大都将“把档案事业列入国民经济和社会发展计划”做为重要条款写在其中，但由于现行档案管理体制归属，造成各级档案管理部门及各级档案馆很难从各级政府财政那里等到必要的经费保障与增长，经济欠发达地区更为突出。应由中央政府根据国家社会发展的要求统筹规划、统一安排。
2.6 适应性与可操作性。
这一点是关系到法律法规能否达到预期目的的关键问题，应该给予足够的重视。例如：《条例》中对从事档案中介服务的资格认定交由各级档案行政管理部门负责，这无疑对规范档案中介服务市场有着积极的作用。同时也应该注意到，国内对行业从业资格的认定大都是通过“考试”来确定，既只要通过了特定专业的从业资格（或专业技术等级）考试就获得了相应的从业资格。但我们档案专业目前仍然实行的是评聘制，既通过考试、考评、聘用三个环节才能取得专业技术职务。由于专业技术职务在一定范围内需按比例配置，并不能突破；且在退休和解聘后不在具备原有的专业技术职务。这样一来，只有在职的专业技术人员具备从业资格。目前企事业在职档案专业技术人员从事档案中介服务还十分鲜见，那么就只有我们档案局馆的在职档案专业技术人员具备这个资格了。问题是我们自己给自己发许可证合适吗？因此,需要对档案专业行业准入的方式做必要的修改，以适应《条例》的要求。
再如，《条例》对造成档案损毁，无法确定被损档案价值时，要求由档案行政管理部门组织专家通过鉴定来确定。这样做无疑是正确的。但在具体执行时至少有两个问题要考虑进去：一是专家不能只是我们“自己”人，这样会显得有失公正；二是在目前情况下各级档案部门是否有聘请专家进行论证的先行支付能力？这笔费用应该由谁负担？如果这两个问题不解决，这一条款执行的可操作性将大打折扣。
3 加入WTO后档案立法研究的方法与意义。
台州市人民政府办公室转发市建设规划局关于台州市城镇廉租住房保障实施办法的通知
浙江省台州市人民政府办公室
台州市人民政府办公室转发市建设规划局关于台州市城镇廉租住房保障实施办法的通知
台政办发〔2006〕165号
各县（市、区）人民政府，市政府直属各部门：
市建设规划局拟订的《台州市城镇廉租住房保障实施办法》已经市政府同意，现转发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
台州市人民政府办公室
二○○六年九月二十八日
台州市城镇廉租住房保障实施办法
（市建设规划局）
第一条 为建立和完善城镇廉租住房保障制度，保障我市城镇最低收入家庭的基本住房需求，根据国家有关规定和《浙江省廉租住房保障办法》，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本市城镇最低收入家庭，其住房面积低于户籍所在地县（市、区）最低住房面积保障标准的，均有权依照本办法获得廉租住房保障。
本办法所称城镇最低收入家庭，是指具有城镇常住居民户口，经民政部门核准依法获得最低生活保障救助的家庭，经工会部门批准获得职工特困救济的家庭以及所在地人民政府规定的其他经济困难家庭。
第三条 城镇最低收入家庭住房保障方式应当以发放租赁住房补贴为主，实物配租和租金核减为辅。
本办法所称租赁住房补贴，是指县（市、区）人民政府向符合条件的申请对象发放补贴，由其到市场上租赁住房。
本办法所称实物配租，是指县（市、区）人民政府向符合条件的申请对象直接提供住房，并按照廉租住房租金标准收取租金。
本办法所称租金核减，是指产权单位按照当地县（市、区）人民政府的规定，在一定时期内对现已承租公有住房的城镇最低收入家庭给予租金减免。
第四条 市建设行政主管部门对全市廉租住房工作实施指导和监督。
县（市、区）人民政府应当加强对本行政区域内廉租住房保障工作的组织和领导，建立健全工作制度和管理规范，确保保障资金、保障办法的有效实施。
县（市、区）建设行政主管部门负责本行政区域内廉租住房保障的管理和审批工作，民政、财政、价格、审计、土地、税务、公安、住房委等部门在各自职责范围内负责廉租住房保障的有关工作。
第五条 廉租住房保障资金实行财政预算资金为主、多渠道筹措的原则。资金来源渠道主要包括：
（一）政府财政预算安排的资金；
（二）住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租住房补充资金；
（三）社会捐赠及其他渠道筹集的资金。
第六条 廉租住房保障资金实行财政专户管理，专项用于发放租赁住房补贴、廉租住房的建设、购置和维修以及租金减免，不得挪用、截留和私分。
财政、审计部门依法对廉租住房保障资金使用情况进行监督，实行年度审计制度。
第七条 实物配租的廉租住房来源主要包括：
（一）腾退的适合作廉租住房的公房；
（二）政府和单位出资兴建的用于廉租的住房；
（三）政府和单位出资购置的用于廉租的住房；
（四）社会捐赠的住房；
（五）其他渠道筹集的住房。
实物配租的廉租住房来源应当以收购现有旧住房为主，限制集中兴建廉租住房。
第八条 政府新建的廉租住房建设用地应当符合土地利用总体规划，纳入当地土地利用年度计划，以行政划拨方式供应。各县（市、区）人民政府应当在行政事业性收费等方面予以政策优惠；对县（市、区）人民政府建设行政主管部门购买旧住房作为廉租住房，以及实物配租的廉租住房租金收入按照规定给予税收优惠。
第九条 申请廉租住房保障的家庭，其住房面积按家庭成员拥有的下列住房面积认定：
（一）私有住房（包括与他人共有产权的住房部分）；
（二）拆迁房屋实行产权调换待安置的房屋以及实行货币安置的拆迁房屋；
（三）承租的公有住房（包括国家直管公房和单位自管房）中免缴租金或应缴租金低于廉租住房租金标准的面积部分。
本办法所称家庭成员，包括配偶，实际共同居住的子女、父母和其他有法定抚养、赡养、抚养关系的人员。
第十条 廉租住房保障面积标准：
（一）给予租赁住房补贴保障的，按每户家庭住房面积计算不低于40平方米，同时按人均住房面积计算不低于12平方米；
（二）给予实物配租或租金核减保障的，按每户家庭住房面积计算，单人户不低于20平方米，2人户为人均不低于16平方米，3人户为人均不低于14平方米，4人户以上为人均不低于12平方米。
具体的保障面积标准由各县（市、区）建设行政主管部门会同民政、财政、价格等部门制订，报经本级人民政府批准后公布执行，并报台州市人民政府备案。
实际保障面积，按照每户家庭住房面积低于当地保障面积标准的差额部分核定。
第十一条 申请廉租住房保障的家庭，应由家庭户主向户籍所在地建设行政主管部门如实填写《廉租住房保障申请表》，并提供下列材料：
（一）户籍证明、家庭成员身份证明；
（二）最低生活保障救助证明；
（三）现有住房情况证明；
（四）所在地人民政府规定的其他相关证明。
家庭户主如行动不便的，可以委托具有完全民事行为能力的家庭成员或其工作单位、社区（含居委会，下同）干部代为申请。委托代理人应当出具授权委托书。委托代理人非家庭成员的，还应出具相应的身份证明。
第十二条 县（市、区）建设行政主管部门应在其对外办事场所设立廉租住房保障办事窗口，对提供申请材料齐全的，应当在收到申请之日起5个工作日内予以受理；对申请材料不齐全的，应当一次性告知需要补充的全部内容。
第十三条 县（市、区）建设行政主管部门受理申请后，应当对申请人家庭的成员、住房、获救助等基本情况进行核查。申请人和有关单位或个人应当接受调查，如实提供情况。
县（市、区）建设行政主管部门应当在申请人常住地社区或户籍所在社区公布申请人名单，征求群众意见。申请人名单的公布期限应当不少于7个工作日。
第十四条 县（市、区）建设行政主管部门应当自受理申请之日起20个工作日内完成审核。对符合保障条件的家庭，予以登记；对不符合保障条件的家庭，不予登记并说明理由。在20个工作日内不能完成审核的，经负责人批准，可以延长10个工作日，并应将延长期限和理由告知申请人。
第十五条 对经核准登记给予廉租住房保障的家庭（以下称获保障家庭），由县（市、区）建设行政主管部门在其常住地社区或户籍所在社区予以公示，接受群众监督。公示期限不少于7个工作日。
任何单位和个人认为获保障家庭不符合条件的，都有权提出意见；县（市、区）建设行政主管部门应当进行核查并作出处理。
第十六条 经公示无异议或异议不成立的，对于申请租金核减的家庭，由产权单位按照规定予以租金减免；对于申请租赁住房补贴和实物配租的家庭，由县（市、区）建设行政主管部门按规定条件排队轮候。实物配租原则上面向夫妻双方年龄均在50周岁以上的获保障家庭，烈属、残疾等特殊困难家庭优先配租。
第十七条 对获保障家庭给予租赁住房补贴的，由县（市、区）建设行政主管部门自核准登记的当月起定期发给补贴。获得补贴的家庭应当将住房租赁合同或其他住房情况报县（市、区）建设行政主管部门备案。
租赁住房补贴数额，按照核定的实际保障面积乘以单位住房面积的租赁补贴金额标准确定。获保障家庭租赁住房实际支付的房租少于租赁住房补贴数额的，按实发放租赁住房补贴。
单位住房面积的租赁补贴金额标准，由县（市、区）价格、财政主管部门会同建设行政主管部门确定，报本级人民政府批准后公布执行。
第十八条 对获保障家庭给予实物配租的（以下称承租家庭），县（市、区）建设行政主管部门应当与其签订廉租住房租赁合同，承租家庭应当按照合同约定缴纳租金；房产管理部门应当按照合同约定负责廉租住房的日常维修和管理。
廉租住房面积在核定的实际保障面积以内的，其租金按当年廉租住房租金标准缴纳；超过核定的实际保障面积部分的租金，按当年公有住房租金标准缴纳。
廉租住房租金标准，根据弥补维修费和管理费，并充分考虑承租家庭承受能力的原则确定。具体由县（市、区）价格、财政主管部门会同建设行政主管部门确定，报本级人民政府批准后公布执行。
第十九条 因房源不足，自批准给予实物配租之日起超过1个月未安排廉租住房的，该家庭可以自行租赁住房，由县（市、区）建设行政主管部门按核定的实际保障面积发给租赁住房补贴。
第二十条 承租家庭应当按规定使用廉租住房，不得转让、转租、出借或者用于违法活动。
承租家庭应当妥善保管廉租住房。未经房产管理部门同意，不得擅自装修或者改变房屋结构。
承租家庭因违法或者不当使用造成廉租住房损害的，应当依法承担赔偿责任。
第二十一条 承租家庭有下列行为之一的，县（市、区）建设行政主管部门有权收回廉租住房：
（一）未按时缴纳租金，经催缴后无正当理由拒不缴纳的；
（二）无正当理由闲置廉租住房达6个月以上的；
（三）将廉租住房转让、转租、出借或者用于违法活动的；
（四）擅自装修或者改变房屋结构，影响房屋使用安全的；
（五）违反廉租住房使用规定且情节严重的其他行为。
第二十二条 对获保障家庭实行年审制度，具体时间由县（市、区）建设行政主管部门确定。
获保障家庭的家庭成员、住房、获救助等基本情况发生变化的，其户主应当自发生变化之日起10日内向县（市、区）建设行政主管部门报告。
县（市、区）建设行政主管部门应当根据年审和对报告情况审核的结果，相应作出维持、改变或者停止给予廉租住房保障的处理决定，同时说明理由。
第二十三条 县（市、区）建设行政主管部门依照本办法第二十一条、第二十二条的规定，决定收回廉租住房的，承租家庭应当在1个月内退房。对确有正当理由无法按期退房的，经县（市、区）建设行政主管部门批准，可以延长退房期限，但最长不得超过6个月。
退房期限内的住房租金，按当年公有住房租金标准执行。
第二十四条 从事廉租住房保障管理的部门违反廉租住房保障管理有关规定的，由其上级行政机关或同级监察机关依法责令改正；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由所在单位或同级监察机关依法处理；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第二十五条 对采取虚假、瞒报、伪造等手段，骗取廉租住房保障的，由县（市、区）建设行政主管部门给予警告，追缴其骗取的租赁住房补贴、减免的租金或者收回廉租住房；对收回廉租住房的，责令其按市场租金标准补偿承租期间少缴的租金；对情节恶劣的，可处500元以上1000元以下的罚款。
第二十六条 对违反本办法第二十三条规定，拒不退房的，由县（市、区）建设行政主管部门给予警告，依法收回廉租住房；情节恶劣的，可处200元以上1000元以下的罚款。
第二十七条 有关家庭认为廉租住房保障管理部门在廉租住房保障工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第二十八条 本办法规定的住房面积均按照建筑面积计算。
第二十九条 本办法由台州市建设规划局负责解释。
第三十条 本办法自发文之日起施行。
发布部门：台州市政府 发布日期：2006年09月28日 实施日期：2006年09月28日 (地方法规)
