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制定物权法的若干问题探讨

杨振山 朱庆育

　 多年以来，我们关于财产权利的实践由于缺乏一部科学的物权法作指导，在很大程度上影响了实践的规范性。尤其是在我国确立社会主义市场经济体制之后，财产的界定与流转更是对我国的相关法律制度表现出了迫切的需求。虽然我国新的合同法已经颁行，但这还未满足社会主义市场经济的需要，其原因在于：一方面，财产的流转不仅仅由合同法规制，物权法、尤其是他物权法亦为其中不可或缺的法律规范；另一方面，财产的流转必须以清晰而合理的财产权属为前提，而界定财产权利的归属恰恰正是物权法最基本的功能。种种因素表明，经济体制改革的本质就是物权制度改革。因此，在我国社会主义市场经济正日益呈纵深化发展的今天，建立适应社会主义市场经济的物权制度体系已成为我们的当务之急。然而，我们又不得不承认，在物权法的制定过程中，我们尚有许多认识不够并需要深入研究的东西，本文仅就其中一些主要的问题作一初步探讨。

　 一、我国物权立法的指导思想

　 物权立法的指导思想是统帅整个物权立法的灵魂，它决定了我国物权法的方向，同时也是据以区分资本主义国家物权法的标志。根据经济基础决定上层建筑的马克思主义原理，任何一个国家的法律制度都必须反映该国经济状况，必须有利于促进生产力发展、稳定生产关系。具体到我国物权法，确立我国物权立法的指导思想必须以我国国情为核心。在现阶段，我国最大的国情就是社会主义市场经济这一经济基础。在这一国情下，我国物权立法的指导思想主要为：

　 （一）以正确协调“国家———集体———个人”的利益为中心。我国物权立法的中心线索就在于如何通过合理的利益分配来既保护国家、集体利益，又能兼顾个人利益，从而充分发挥个人的积极性与创造性，最终实现富国强民的目的。

　 （二）以贯彻“从归属到用益”的物权法发展趋势为灵魂。现代国家中，人们对物权的关心重点已从所有权转移到用益物权。换言之，人们对利益获得途径的关心程度已超过了静态的利益归属。在充满商机的市场经济之下，对于主体而言，重要的也许并不在于他拥有何种具体的物，而在于他对于特定的物可通过何种途径来使其财富增加。这种变化趋势即是所谓的“从归属到用益”，同时也称为“所有权的动态化”。在我国社会主义制度下，如果公有财产不能进入流通，这些具有巨大价值的财富就无异于丧失了利用与增值的机会，这不啻为对资源的极大浪费，而且对维护我国社会主义公有制不利。因此，贯彻“从归属到利用”的立法思想就尤其显得必要：它既可以维护社会主义公有制，不至于将财产“化公为私”而威胁我国的立国之本，又可以将公有财产交由其他主体利用、充分实现公有财产的增值，并能发挥个人的积极性与创造性，保证个人利益得以维护。贯彻“从归属到利用”的思想，对于解决我国国有独资企业的财产权归属与运营之间的矛盾亦有重要的意义。而这显然又是与正确协调“国家———集体———个人”利益的立法指导思想相呼应的。

　 （三）以体现我国民族特色为立足点。如果说合同法因其调整的是纯粹的财产流转关系而具有国际特色的话，那么，物权法则因其更为反映一国的经济、政治制度而更具民族特色。因此，我国的物权立法应充分考虑切合与自己国情的选择，照搬他国固有成例是注定要失败的。影响物权立法的中国特色因素主要有共同富裕的目标与整体上的农业国家传统等。这使得我们要注意我国农村经济的现状，将已经形成的、为实践证明行之有效的一些做法以法律的形式确定下来，如农村集体所有制框架内的分田到户、承包经营等。“越是民族的就越是世界的”这句话理应成为我国物权立法的箴言。

　 二、我国物权法的体系

　 确定物权立法的指导思想后，紧接着的工作就是选择物权法的体系架构。我们认为，选择物权法的体系必须遵循两个原则。其一，充分吸收他国既有法律成果。到现在为止，由德国所确立的物权法体系仍然可以称得上是代表物权立法的巅峰，其严密的逻辑、严谨的体系素为各国所称颂。中国的法律体系较为接近大陆法系，尤其是承继德国法较多，因此，我国的物权法体系在形式上可借鉴德国。这样，既可确保物权法体系的科学性，又节约智力资源，让我们将更多的精力放在抽象我国自己的物权类型这一实质内容上。其二，充分反映我国特有国情。各国法律的区别主要表现在物权法上，这是因为由债法所规制的财产流转越来越超出国界而具有浓重的国际化色彩，而物权法则直接反映了一个国家的经济制度以及在特定经济制度之下所采取的经济体制，它与政治制度一起构成了一个国家特别的国家制度。在物权法中，最能体现各自区别的又是用益物权，因为用益物权主要是在不动产之上设立的物权，而不动产、尤其是其中号称“财富之母”的土地的所有权归属则与一定的经济制度相适应，如何对这些财产进行利用、以充分发挥价值最大的财产的运营效率，就理所当然地成为各国物权立法的重心所在。毋庸置疑，这一部分的立法应该是与自己国家的国情严格适应的。就我国而言，其中存在的问题主要是如何解决土地的归属与利用、国有企业（尤其是国有独资企业）中财产权的归属与利用问题。基于充分反映我国特有国情的原则，我们就可找到物权立法的重点与难点。

　 三、我国物权立法的重点

　 “社会主义市场经济”这一概念所包含的制度取向是：首先是社会主义，即作为反映经济基础的上层建筑的物权法必须是在维护社会主义公有制的前提下制定；其次是市场经济，即在维护社会主义公有制的框架之内最大限度地提高财产的利用效率。社会主义与市场经济相结合，决定了我国物权立法的重心必须是最能体现这一经济制度的物权类型与客体。在各种物权客体中，不动产是国家立国和人民立身的物质前提，作为财产具有基础性的作用。因此，我国物权立法理当以不动产物权为其重心。在不动产物权立法中，我们一方面是坚持不动产以公有（国家所有或集体所有）为原则，另一方面又要注意为这些公有财产创造尽可能多的增值途径。因而要在公有财产上为各种利益集团设立科学的用益物权制度，为具备财产经营能力却又不能够享有所有权的利益主体创造对公有财产进行用益的机会。以此为基础，再辅之以有效的监督制度。这样，即可以在确保财产的公有性质上实现公有财产的增值、从而提高国力，又可以照顾其他利益集团的利益需求，最终实现国家、集体与个人互利的理想状态。

　 四、我国物权立法的难点

　 与立法重点相应，我国物权立法的难点从根本上说就是公有财产如何进入市场的问题，其中尤以农村集体所有为典型。集体财产的享有者以具备特定集体组织成员身份为前提，该身份一旦丧失，这部分财产也就相应地与其再无关系，因此，集体财产不可能与该集体之外的市场进行交易。其中典型的例子是农村承包经营权。农村承包经营权虽然被诸多法学家划归物权之列，但根据物权法定主义，如果它是物权，那么，农村承包经营权的权能与保护方法应该是一律的，不应存在不同的地方不同内容的承包经营权的情况，而且作为物权，它应该是可以转让、可以继承的。但现实情况并非如此。农村普遍存在承包经营权被侵犯的情况，应该说在很大程度上与承包经营权的法律地位不明确有关。另外，农村的土地为集体所有，而农村集体经济组织却无权处分之。若该土地需要投资入股，征归国有是其先决条件。类似的权利残缺问题在国有企业经营权、使用权等现有用益物权中亦不同程度地存在。这些非合理现象不仅使得所有权公权化，更重要的尚在于难以实现公有财产的增值。无法增值的财产，事实上即是在不断地减损其价值，在本质上造成公有财产的大量隐性流失。而所有权的公权化又为实际握有公有财产的相关人员创造了腐败的机会，致使大量的公有财产在行政权力的掩护下转化为某些个人的财产。

　 要使公有财产在流通中增值，唯一的办法就是使之进入市场。但进入市场有可能导致公有财产的私有化，并进而威胁我国的公有制这一立国之本。因此，如何恰当处理两者之间的矛盾便成为物权法不可回避的难题。这一难题若不解决，我们的物权法就不能称为成功的物权法。解决这一难题的关键依然在于贯彻“从归属到用益”的立法思想，在不触及社会主义公有制的前提下，为其他利益主体创造尽可能多、尽可能完整的对公有财产特别是土地的用益物权。在这个过程中，我们还必须注意分清应该进入市场的公有财产与不能进入市场的公有财产，对不同性质的公有财产区别对待。这要求我们对公有土地的用益问题、国有企业的财产流转问题等进行深入研究，从而突破某些既有观念，对原有制度进行创新，并总结出一套行之有效的解决办法。（作者单位：中国政法大学）

国务院办公厅


国务院办公厅关于进一步做好农业标准化工作的通知


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　农业标准化是促进农业结构调整和产业化发展的重要技术基础，是规范农业生产、保障消费安全、促进农业经济发展的有效措施，是现代化农业的重要标志。长期以来，我国农业标准化工作比较薄弱，缺乏统一的标准体系和建设规划，标准水平低，与国际标准存在较大差距。为了进一步做好农业标准化工作，适应我国农业和农村经济面临的新形势，促进实现农业现代化，不断增加农民收入，经国务院批准，现就有关问题通知如下：

　　一、农业标准化工作的指导思想、工作方针和主要目标

　　农业标准化工作的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六大精神，以市场为导向，围绕农业结构战略性调整和产业化发展，以提高我国农产品质量和市场竞争力为重点，建立健全统一权威的农业标准体系，加强农业标准化工作，促进农业增效、农民增收和农村经济全面发展。

　　农业标准化的工作方针是：政府大力推动、市场正确引导、龙头企业带动、农民积极实施。

　　近三年内农业标准化工作的主要目标是：（一）建立结构合理的农业标准体系。制（修）订农业标准10000项，其中国家标准、行业标准2880项，采标率（采用国际标准和国外先进标准的比例）达到50%。（二）加强农业标准化示范区建设。农业标准化示范区累计达到6000个，其中国家级示范区累计达到2000个。（三）强化流通领域标准化管理。培育2000个实行标准化、规范化管理的农产品批发市场，销售的农产品的质量安全达标率达到95%以上。（四）推进优势农产品区域化种植（养殖）的标准化生产。优势农产品标准化生产覆盖率达到80%。（五）培养一支具备专业技术和标准化知识的农业标准推广队伍（80000人），建立农业标准化信息服务体系。

　　二、农业标准化工作的主要任务

　　（一）加快制订和清理农业标准。要按照党中央、国务院关于建立健全统一权威的农业标准体系的要求，根据《全国农业标准2003—2005年发展计划》，加快农业标准制订进度，加大农业标准清理力度，抓紧与国际标准接轨，尽快解决农业标准水平低、标龄过长，国家标准、行业标准重复交叉，以及农产品质量安全标准与国际标准差距大等突出问题。要创新农业标准制（修）订工作机制，建立国家标准、行业标准、地方标准从立项、起草、审查、批准到发布都公开透明的管理模式。

　　（二）强化重点领域标准的实施与监督。围绕治理农产品污染，确保消费者健康和安全，建立产地农产品质量监测体系，抓好产地环境质量标准、生产操作规范的实施；强化对农药、兽药残留限量等农产品质量安全标准的实施；严格按标准对农业投入品和农产品进行检验；严格加工全过程质量安全标准与实施监控；健全农产品质量安全例行监测制度，切实加强农产品市场准入标准的实施。加大优势农产品、优质专用农产品等相关标准的实施，抓好与退耕还林还草、改善生态环境、水利设施建设等措施配套标准的实施，促进农业优质高效和可持续发展。

　　（三）全面推行标准化管理。各地在农业产业化发展规划中要明确提出农业标准化工作的要求，充分发挥多元化、多层次组织的作用，积极探索标准化为农业产业化生产、经营服务的途径，把农业生产的全过程纳入标准化管理的轨道，以标准化促进产业化，推动农产品生产上规模、质量上档次、管理上水平，带动区域经济的发展。

　　（四）积极采用国际标准和国外先进标准。要结合我国实际，按照“借鉴、结合、创新、发展”的原则，运用风险评估理论，加快农产品安全卫生限量指标、检验方法及动植物防疫措施等标准的采标。同时，要建立并完善疫病疫情和农产品、食品安全预警通报机制，对进出口农产品实施严格检验检疫。农产品出口基地（企业）要率先采用国际标准和国外先进标准，实行全过程标准化管理，满足产品出口要求。

　　（五）加强农产品流通领域的标准化工作。要进一步完善农产品流通领域的标准体系和监测体系，实行收购、储存、加工、运输、销售等全过程质量安全控制，大力推进农产品质量安全、质量等级、计量、包装标识等标准的实施，满足新形势下农产品流通领域的需要。要积极探索开展农产品批发市场的标准化工作，用标准化规范农产品批发市场、培育和发展农产品零售市场。

　　（六）有效防范外来有害生物入侵。各级质检、农业、林业和环保等部门要进一步研究如何通过制（修）订相关标准和技术规程提高检验检疫水平，严把入境关口，加强对我国境内有害生物的检疫、监测、防治和封控工作，最大程度地减少外来有害生物入侵，有效控制有害生物的扩散蔓延，保障我国农业生产和生态安全。

　　三、采取有效措施，全面推进农业标准化工作

　　（一）加强对农业标准化工作的领导。地方各级人民政府和有关部门要把农业标准化工作摆到重要议事日程，进一步统一思想，做到认识到位、领导到位、经费到位、措施到位、制订规划，组织实施，督促检查，狠抓落实。要建立有效的激励机制，对在开展农业标准化工作中取得显著成绩的单位和个人给予表彰奖励，引导企业和农民自觉应用农业标准。

　　（二）加强统一管理和综合协调工作。推进农业标准化是一项系统工程，要建立国家标准委统一管理、部门分工负责的工作机制。国家标准委要按照国家标准“统一计划、统一审查、统一编号、统一批准和发布”的要求，加强对农业标准化工作的统一协调管理；农业部要发挥农业标准化工作的主力军作用，加大工作力度；各有关部门要按照国家有关法律法规规定，认真履行职责，通力协作，各司其职，共同推进农业标准化。各地要依据国家标准、行业标准的发展计划，制订本地区农业标准化的发展规划；但在严格标准要求的同时，要防止借机搞农产品地方保护，阻碍农产品的自由流动和充分竞争。

　　（三）增加农业标准化经费投入。各地和有关部门要大力支持农业标准化工作，切实解决农业标准化工作经费不足的问题。坚持政府推动与市场运作相结合，逐步建立政府投入为导向、企业投入为主体、社会投入为补充的多元化投入机制和多渠道投资的格局。

　　（四）加强农业标准化技术推广队伍建设。采取集中与分散相结合的方法，分层次对基层技术推广人员、标准化技术和管理人员开展标准化教育培训。提高技术推广人员的工作水平，尽快培养一批既有标准化知识，又懂专业技术的推广队伍。特别要从农民中培养农业标准化工作的积极分子和带头人，普及标准化知识，以适应农业发展的需求。

　　（五）夯实农业标准化工作的基础。要重视农业标准信息资源的收集、整理、加工和整合，建立统一权威的农业标准数据库，增强信息的准确性和时效性，构建及时、准确、高效、权威、便捷的农业标准化信息平台。要加快国家农业技术标准体系研究和农业标准发展战略研究，尽快提出我国农业标准体系如何符合国际通行做法，如何应对国外技术性贸易壁垒的措施。要加大农业标准的前期研究，尤其是组织开展对农业标准化示范理论和技术途径的研究，不断提高农业标准化工作水平。

　　（六）广泛开展农业标准化宣传与培训。要充分利用各种新闻媒介，大力宣传农业标准化工作的重要意义，普及标准化知识，增强生产者、经营者、管理者和消费者的标准化意识。利用质量技术监督、农业等科研院所的技术力量组织标准化培训，开展重要标准的宣传贯彻，提高企业、农户的标准化水平。培育和发展农业标准化中介服务机构，引导各级各类标准化组织积极开展农业标准化咨询服务，扩大服务咨询覆盖面。

　　（七）加强农业标准化示范工作。广泛开展农业标准化示范区建设，积极推广“选好一个项目，建立一个体系（标准体系），形成一个龙头，创立一个品牌，带动一个产业，致富一方百姓”的做法和经验。各地要在做好示范区验收工作的基础上，逐步开展农业标准化示范区项目评价，提高名牌意识，探索培育“标准化农产品”品牌的途径。要推广以标准规范的“公司+农户+基地”等生产经营模式，充分发挥龙头企业在农业标准化工作中的带头作用和辐射效应。农业技术推广部门要把实施标准化列入技术推广工作计划，发动基层技术人员积极参与标准化推广实施工作，拓宽示范领域，建立形式多样、富有实效的农业标准化示范推广体系。



中华人民共和国国务院办公厅
二○○三年十二月八日